一、基本案情。
周某，中共党员，某县某乡某村党支部书记；文某，中共党员，某县某乡某村文书。
经查，2012年上半年，某县某乡某村拟硬化该村2.5公里村级公路，向上级争取“一事一议”项目资金。同时该村村民集资6万余元，通过村委会上交 给了乡财政。经该乡党委会议研究，决定该村2.5公里村级公路硬化工程修建方式为村民自建，由该村村干部负责组织村民实施，每公里修建价格为32万元。 2012年上半年，财政“一事一议”项目批复专项资金10万元，该县交通局通过乡财政拨付资金47. 5万元，乡财政拨付财政资金22.5万元（含村民集资的6万余元），共计80万元，用于硬化这2.5公里村级公路。随后，该村在没有召开村民大会或村民代 表大会讨论的情况下，由卢某（村委会主任）私自出具委托书，委托周某、文某承建该村2.5公里村级公路硬化工程。修建过程中，周某、文某垫付材料、机械、 人工、标示标牌、图纸、资料等费用约57万元。工程竣工验收后，财政拨付的资金80万元到位，除去修建的开支57万元，周某和文某将剩余的23万余元进行 分配，周某从中分得11万余元，文某从中分得12万元。
二、分歧意见
对于这23万资金的定性处理，存在三种不同意见：
第一种意见认为：周某、文某受村委会的委托，承建村级公路硬化工程，所得的23万余元是该二人应得的利润，其行为不构成违纪违法。
第二种意见认为：周某、文某利用其担任村干部的职务便利，将上级拨付的财政资金23万余元据为己有，根据《中国共产党纪律处分条例》第八十三条的规定，其行为应定性为贪污。
第三种意见认为：周某、文某利用其担任村干部的职务便利，承建村级公路硬化工程，其修建工程剩余的23万余元本应作为村上收入，但却被周某、文某占为己有，其行为应定性为职务侵占。
三、点析解评
综合分析全案，我们同意第二种意见，即周某、文某在该村2.5公里村级公路硬化工程中，将23万余元的工程剩余款据为已有的问题应以贪污定性处理。理由如下：
（一）在协助政府从事公路建设组织、管理工作中，周某、文某的主体身份符合贪污违纪行为的主体构成要件。
周某、文某为村干部，一般情况下不属于党和国家工作人员。根据《中国共产党纪律处分条例》第95条的规定，农村党组织、社区党组织和村民委员会、社 区居民委员会等基层组织中的党员从事该条所列八项公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物，依照该条例第八十三条（即贪污违纪行为）规定处理。本案中， 某乡研究决定石朝门村2.5公里村级公路硬化由村民自建，村委会负责组织实施，周某、文某就是受乡政府委托，协助乡政府从事公路建设组织、管理工作。
（二）周某、文某利用职务上的便利，以其他手段非法取得村级公路硬化工程，符合贪污违纪行为的主客观构成要件。
从本案可以看出：第一，该项目决策程序违法。根据《村民委员会组织法》第20条“涉及本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案，经村民会议 决定后方可办理”，《四川省人民政府关于加快四川农村公路发展的实施意见》（川府发[2006]20号）“农村公路建设要按照村民自治的原则，采取一事一 议的办法，经过绝大多数群众同意”， 而周某、文某在没有经村民大会或村民代表大会讨论的情况下，私下商量决定，由卢某代表村委会给周、文二人出具委托书，委托周某、文某来承建该村的公路硬化 工程。第二，该项目组织实施方式违法。《农村公路建设管理办法》（交通部令2006年第3号）第24条“农村公路建设项目符合法定招标条件的，应当依法进 行招标。含群众集资、农民投劳或利用扶贫资金的农村公路建设项目，以及未达到法定招标条件的项目，可以不进行招标”。对于依法不招标的项目怎么实施，《四 川省人民政府办公厅关于以民办公助方式推进财政支农项目建设的意见》规定：“凡以农民自愿的出资出劳为主体，以农民为直接受益对象，以财政补助资金引导的 支农项目，都应该积极推行民办公方式”，“在项目实施过程中，所需材料、工具、农业生产资料等由村民通过一事一议的方式组织采购”，《四川省人民政府关于 加快四川农村公路发展的实施意见》（川府发[2006]20号）规定：“在保证工程质量和施工安全的前提下，尽可能在专业技术人员的指导下使用当地农民， 增加农民收入”。从上述规定可以看出，实施民办公助项目，主要目的是通过农民参与建设的方式，既推进了农村基础设施建设，又增加了当地农民的收入。因此， 实施民办公助的项目是不能整体对外发包的。在本案中，某乡研究决定石朝门村村级公路硬化工程采取村民自建的方式，由村委会组织村民实施。周某、文某实际是 利用了其担任该村党支部书记、村文书的职务便利，偷换了村民自建的概念。周某、文某的行为既在主观方面具有故意性，又利用了职务上的便利，蒙蔽村民，以其 他方式非法取得了村级公路硬化工程，符合贪污违纪行为的主客观构成要件。
（三）周某、文某用于分取的23万余元资金，是财政补助资金，侵犯的是公共财物，符合贪污违纪行为的客体构成要件。本案中，石朝门村村级公路硬化工 程项目资金80万元，是由县交通局通过乡财政拨付47.5万元、乡财政拨付的22.5万元、2012年一事一议专项资金10万元组成的。这80万元中含有 的6万余元村民集资款，由村委会上交到乡财政后，再由乡财政以财政补助资助金的名义拨付给村上，这6万余元集资款的资金性质也由此发生了变化，转化为了财 政资金。根据《四川省农村公路建设资金监督管理办法》规定，农村公路建设资金必须全部用于农村公路建设项目，不得截留、挤占、挪用；《四川省人民政府办公 厅关于以民办公助方式推进财政支农项目建设的意见》规定，实行先建后补，可以预拨部分资金，待验收合格后办理清算。在条件允许的情况下，可以探索以“一折 通”的方式，将补助资金直接兑现给受益农户。即这80万元村级公路硬化工程项目资金是财政补助资金，应当全部投入公路建设。在保证工程质量的前提下，即使 出现节余资金，也应当属于国家财政补助资金，补助对象为全部参与投工投劳的村民，而不应由周某、文某据为己有。周某、文某的行为侵犯的是公共财物，侵犯的 是国家财政补助给村民，应该由村民受益的资金。
综上所述，周某、文某的行为构成贪污违纪行为。
四、所涉条规
《村民委员会组织法》第20条：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：
（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；
（二）从村集体经济所得收益的使用；
（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；
（四）土地承包经营方案；
（五）村集体经济项目的立项、承包经营方案；
（六）宅基地的使用方案；
（七）征地补偿费的使用、分配方案；
（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；
（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
村民会议可以授权村民代表大会讨论决定前款规定的事项。”
《农村公路建设管理办法》（交通部令2006年第3号）第24条：“农村公路建设项目符合法定招标条件的，应当依法进行招标。含群众集资、农民投劳或利用扶贫资金的农村公路建设项目，以及未达到法定招标条件的项目，可以不进行招标”。
《四川省人民政府关于加快四川农村公路发展的实施意见》（川府发[2006]20号）：“农村公路建设要按照村民自治的原则，采取一事一议的办法，经过绝大多数群众同意”，“在保证工程质量和施工安全的前提下，尽可能在专业技术人员的指导下使用当地农民，增加农民收入”。
《四川省人民政府办公厅关于以民办公助方式推进财政支农项目建设的意见》川办发[2010]53号：“凡以农民自愿的出资出劳为主体，以农民为直接 受益对象，以财政补助资金引导的支农项目，都应该积极推行民办公方式”，“在项目实施过程中，所需材料、工具、农业生产资料等由村民通过一事一议的方式组 织采购”，“采取民办公助方式的支农资金原则上实行县级报帐管理，专帐核算、专款专用；实行先建后补，可以预拨部分资金，待验收合格后办理清算。在条件允 许的情况下，可以探索以一折通的方式，将补助资金直接兑现给受益农户”。
《四川省农村公路资金监督管理办法》第5条：“农村公路建设资金必须全部用于农村公路建设项目，严禁截留、挤占和挪用。其中：除省财政资金可用于农 村公路贷款贴息外，中央、省安排的农村公路建设补助资金必须全额用于工程直接费用的支付，不得从中列支咨询、设计、审查、管理、监督等费用。”