按：11月8日，广安市纪委办公室《纪检监察简报》第六十七期编发了市纪委委员、市检察院党组副书记、副检察长杨立撰写的调研文章《广安市农村基层干部腐败问题现状分析及预防对策》。11月12日，广安市委常委、市纪委书记刘光辉批示：这是纪委委员发挥作用的表现，值得赞扬。这份报告很好，张超注意吸收到案件剖析中去。近年来，广安市纪委积极探索纪委委员作用发挥途径，通过加强信息沟通、引导参与决策、开展监督检查等，为纪委委员发挥作用搭建了知情平台、参谋平台、监督平台和执纪平台。
广安市农村基层干部腐败问题现状分析及预防对策
杨
立
近年来，随着社会主义新农村建设持续深入，国家对涉农惠农领域项目投入逐年增加、资金投入不断加大，农村在分享改革发展成果的同时，农村基层干部的腐败问题也愈发突出。笔者以广安市检察机关立案查办的农村基层干部职务犯罪案件素材为基础，分析近年来该类案件的特点、腐败成因并提出预防建议。
一、农村基层干部腐败问题现状及特点
2010年1月至2013年6月，广安市检察机关共立案查办农村基层干部职务犯罪案件54件95人，分别占到同期立案查办的职务犯罪案件22.41%和30.35%。该类案件呈现出以下特点：
（一）犯罪类型以贪污类为主。在立案查办的95人中，贪污犯罪60人，比例占63.16%；受贿犯罪23人，比例占24.21%；挪用公款犯罪7人，比例占7.37%；滥用职权、玩忽职守等其他职务犯罪5人，比例占5.26%。
（二）犯罪形态以共同犯罪居多。涉案的农村基层干部利用职务便利，往往相互勾结，共同作案。立案查办的共同犯罪多达82人，比例占86.32%。
（三）犯罪手段日趋多样化。表现为侵吞、截留、挪用公款和伪造资料、虚报名册等欺骗方式套取公共财物以及收受贿赂甚至索要感谢费等多种手段。
（四）犯罪主体以农村干部“三大员”为主。涉案人员大都是村支书、村主任和村文书等手握实权的村干部，查处的“三大员”共有68人，比例占71.58%。
（五）侵害对象多为惠农资金或特定款物。主要为国家扶贫和粮食直补等惠农资金以及新村扶贫工程款、土地征用补偿款等。
（六）危害后果愈发严重。由于各种惠农、扶贫、补偿等政策具有连贯性，每年都有大笔资金按时拨付，部分村干部利用政策的稳定性特点，每次套取、截留、虚报数千元，得逞后年年效仿或者相互效仿，积少成多，连续作案最终给国家造成巨大损失。同时，农村基层干部直接面对群众，其形象直接代表着党和政府的形象，其腐败直接导致广大群众对党和政府信任度降低，严重破坏党群、干群关系。三年半来，该类腐败案件涉案金额高达400余万元。
二、产生腐败问题的症结
（一）农村基层干部自身综合素质不高是产生腐败问题的主观原因。表现为“一大一低”特征明显：一是年龄普遍偏大。被查处的95名农村基层干部中，60岁以上的35人，占36.84%；50至59岁的27人，占28.42%；40至49岁的22人，占23.16%；39岁以下的11人，占11.58%。二是文化水平普遍偏低。初中及以下文化程度的67人，占70.53%；高中文化程度的21人，占22.10%；大专及以上文化程度的7人，占7.37%。正是由于文化、地缘、接受党风廉政教育条件等限制，加之平时不注重学习，许多农村基层干部法律意识淡薄、为民服务意识不强，岗位离退之前大捞一笔思想严重，“不懂法”、“法不责众”等侥幸心理作祟。个别干部眼里无政策，心中无法律，把当基层干部作为捞取个人好处的资本和途径。
（二）权力过分集中且监督制衡机制缺位、失灵是产生腐败问题的主要原因。农村基层干部中的“三大员”通常由本村人士担任，权力又往往集中在村支书和村主任手中，使得这些干部作案时有恃无恐，最终走上腐败犯罪道路。有些村级组织中，村支书兼任现金保管，对公款随意支配；有些村会计形同虚设，村支书可随意支取钱款；有些村委会成员之间为亲缘关系，较易结成利益共同体，甚至相互串通共同犯罪。同时，监督制约机制明显缺位，特别是对国家拨付的专项资金审核、拨付制度不健全、不完善，缺乏行之有效地监督，为涉案干部作案提供了可乘之机；有些乡镇党委、政府忙于抓经济，忽视对村干部进行管理、教育、监督；个别乡镇干部与村干部结成利益同盟、沆瀣一气、违法乱纪，导致已有的党政监督、纪检监督、审计监督等监督机制频频失灵。
（三）调查取证困难是腐败问题愈演愈烈的客观原因。农村基层干部手握大量惠农政策资源（低保、五保、残疾人救助、大病救济、临时救济等），其为审查核实的第一关。而对涉嫌腐败的干部，群众因切身利益需要大多敢怒不敢言，即便相关职能部门来调查核实，大都沉默应付、消极应对，这在一定程度上帮助农村基层干部逃脱了法律的制裁，形成基层群众与基层干部各行其是的恶性循环。三年半来，广安市检察机关受理该类案件线索200余起，立案查处54件，比例仅占四分之一。
（四）财务管理异常混乱系腐败现象的重要表征。从近年来查办的农村基层腐败案件看，涉案的乡镇、村委会的财务管理较为混乱，账目不清不全。实践中，因村级特定的环境因素，账目设置不够规范，财务审批不够严谨，加之村干部变动频繁，账目交接不清，谁当干部谁管钱，所有支出几乎全凭一人说了算，“白条子”出入账、随意审批、自收自支、虚假发票冲帐等不规范、暗箱操作行为在村级财务管理中较为常见，这就为部分农村基层干部巧立名目进行侵吞、欺骗和挪用公共财物提供了便利。
三、预防农村基层干部腐败问题的对策建议
面对农村基层干部腐败的严峻形势，加强该类人员腐败案件的查处和预防，遏制腐败势头，实行标本兼治，是当前一项紧迫任务。对此，笔者就预防农村基层干部腐败问题提出以下建议：
（一）加强对农村基层干部的教育和管理。一要按照“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的好干部标准选好人用好人，配齐配强农村基层干部。二要充分发挥大学生“村官”服务基层的作用，利用大学生“村官”的知识文化优势，充实农村基层组织，提高基层队伍素质，扭转农村基层财务混乱状况。三要开展法治教育和廉政培训。通过宣传正面典型、法律知识宣讲、专题培训、远程网络教育、法纪教育基地参观等形式，提高农村基层干部拒腐防变能力。四要提高农村基层干部的待遇，建立并完善奖惩激励机制，调动其工作积极性，使其工作有干劲、生活有奔头。
（二）注重对权力的监督和制约。一要加强群众的法制教育和反腐败斗争宣传，积极开展送法下乡、进村等活动，通过以案释法典型教育，使广大群众在知法、守法的同时，提高群众的监督意识，增强利用法律维权的能力。二要落实村务公开、财务公开等制度，推广适用“村账镇管”制度，尤其是涉农惠农专项资金归口乡镇财政所统一管理，确保专项资金实现“专人、专账、专户”三专管理。三要建立和完善纪检监察、财务、审计和群众“四位一体”的监督机制，相关职能部门要定期或不定期地进行执法执纪检查和财务状况审查，防患于未然，特别对重大工程建设项目，要实施全程监控，确保万无一失。四要重视涉农案件的举报信访工作，深入调查核实，并及时将调查和处理结果向群众通报，以取得群众的信任和支持，提高执法机关公信力和震慑力。
（三）坚持打击和预防腐败双管齐下。一要畅通举报渠道，加大对举报人的保障力度，对于提供腐败线索且具有重大价值的举报人，应当给予线索奖励；对于因举报农村基层干部而面临威胁、恐吓的举报人，应当加强保护；对于举报人因举报而付出的代价，应当提供补助，促使广大群众敢于监督、乐于监督、勤于监督。二要充分发挥纪检、检察等职能机关查处腐败案件的作用，严厉打击侵害农民利益、影响农村稳定和发展的涉农职务犯罪活动，深入开展农村职务犯罪专项预防活动，把预防网络向村级延伸，如设立乡镇检察室（工作站）、检察联系点，聘请检察联络员，对涉农资金管理和使用进行跟踪预防，把预防职务犯罪工作深入到农村和农民中去，切实维护农民合法权益，为建设社会主义新农村提供强大“正能量”。